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党的十八届五中全会提出，“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。”这是对我国环境管理体制的一项重大改革，旨在遏制环境管理中的地方保护主义，增强环境监测监察执法的独立性、公正性，解决环境监管失之于宽、失之于软的状况，提高环境监管的有效性。
一、基本情况
(一)中央改革的背景
我国现行环境监管体制主要是从年设立国家环境保护局之后，历经近30年逐步形成的。其总体特征是，横向实行环境保护部门统一监督管理、相关部门分工协作的部门体制，纵向实行国家监察、地方监管、单位负责的分级体制，行政管理实行以块为主的领导体制。年、年、年，3次大的监管体制改革的重点是提升同级政府内部环境保护部门的地位、强化职能、提高能力，带动了整个环境保护系统的监管体制不断发展和壮大，基本适应了各时期环境保护工作的总体需要。
然而，长期困扰我国环境监管工作的两个基本体制性问题始终没有能够得到有效解决：一是在横向体制中，部门环境保护职责的落实机制不健全，保护与发展责任往往两张皮，不能实现职能职责的内在统一。二是在纵向体制中，地方政府对环境质量负责的法律责任往往落不到实处，重发展轻环境保护的问题比较普遍，缺乏专门的督察体制，由此引发地方保护、有法不依、执法不严、违法不究、环境保护机构队伍建设滞后等一系列问题。在生态环境特别是大气、水、土壤污染已成为全面建成小康社会的突出短板的新形势下，在党中央、国务院高度重视生态文明建设和到年生态环境质量总体改善的新要求下，这两个基本体制性问题变得更加突出。正如习近平总书记在党的十八届五中全会上所指出的，综合起来，现行环境保护体制存在4个突出问题：一是难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任;二是难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预;三是难以适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求;四是难以规范和加强地方环境保护机构队伍建设。
党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央提出的治国理政新理念新思想新战略，以及关于生态文明建设和环境保护的一系列重大部署，为推动解决环境监管体制的突出问题提供了坚强的理论指导、科学的方法路径和强大的动力保障。为了增强环境执法的统一性、权威性、有效性，党的十八届五中全会报告指出要实行“最严格的环境保护制度”，并提出实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。受中央政治局委托，习近平总书记就《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》起草的有关情况向十八届五中全会作说明时，针对省以下环境监测监管提出了比较具体的改革措施，即“省以下环保机构监测监察执法垂直管理，主要指省级环保部门直接管理市(地)县的监测监察机构，承担其人员和工作经费，市(地)级环保局实行以省级环保厅(局)为主的双重管理体制，县级环保局不再单设而是作为市(地)级环保局的派出机构”。经过中央全会的广泛讨论，《中共十八届五中全会公报》正式提出实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度的建议。为了响应《中共十八届五中全会公报》的建议，年3月全国人大通过了《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，在国家层面作出了省以下环境监管体制改革的工作部署，即“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，探索建立跨地区环保机构，推行全流域、跨区域联防联控和城乡协同治理模式”。为了落实中共中央和全国人大的改革部署，经过充分酝酿，中共中央办公厅、国务院办公厅于年9月联合印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》(以下简称《指导意见》)，对生态文明体制改革作出了工作部署。《指导意见》要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实，在试点基础上全面推开，力争“十三五”时期完成改革任务，到年全国省以下环保部门按照新制度高效运行。《指导意见》与党中央、国务院生态文明体制改革、行政体制改革的目标导向高度吻合、衔接协调，将为落实《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》、《土壤污染防治行动计划》提供体制保障，有利于推动以改善环境质量为核心的环境管理转型，有利于加快补齐生态环境短板，具有重大而深远的意义。
(二)我省环境保护体制机制现状
1.省委省政府高度重视环境保护工作。中共贵州省第十一届七次全会明确要求，我省要守住发展和生态两条底线,正确处理生态环境保护和发展的关系,像保护眼睛一样保护生态环境,像对待生命一样对待生态环境。省委省政府高度一直重视环境保护工作，积极参与并认真落实生态环境保护的各项任务，在加快改革，推动环境保护工作方面开展了大量开拓创新的工作。例如出台了生态环境损害党政领导干部问责办法和生态文明建设促进条例，率先建立生态环境保护执法司法体制等。十八届五中全会确定开展省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革后，省委省政府立即提出明确要求，我省一定要向环境保护部申请，争取列入试点改革省份之一。
2.监测监察能力建设成效显著。(1)环境监察方面。一是环境监察机构设置基本健全。全省监察机构数个，省本级监察机构1个、市级监察机构数9个、县级监察机构数95个，核定编制数名，其中管理人员编制名、专业技术人员编制名、工勤编制75名，实有在编人数人，管理人员名、专业技术人员名，工勤人员名。贵州省个环境监察机构覆盖了全省的所有县级以上地方行政区域和部分开发区、试验区、风景名胜区。二是年2月，贵州省环境监察局升格为参照公务员管理的副厅级事业单位，同时更名为贵州省环境监察局，是全国第二个省级环境监察机构整体升格为副厅级的省份。另外，贵州省所有的市(州、地)级环境监察机构统一升格为副县级。
(2)环境监测方面。全省环境监测机构个，其中省本级监测机构1个、市级监测机构9个、县级监测机构91个，核定编制名，其中管理人员编制名、专业技术人员编制名、工勤编制71名，现实有人员名，其中管理人员名、专业技术人员名、工勤人员66名。一是全省已基本建成覆盖全省的空气自动监测网络，其中空气自动监测子站个，地表水水质自动监测站37个县，县实施空气自动监测和数据传输。二是环境监测能力得到极大提升。省政府下发了《贵州省环境监测能力建设工作方案》，把环境监测能力建设作为生态文明建设的突破性基础性措施。省委书记陈敏尔同志亲自主抓，两次在省政府常务会议上专题研究，-年总投入将达到10.4亿元。目前全省有77个监测站通过国家西部标准验收，全省实验室用房平方米，各市州环境监测站均具备了《地表水环境质量标准》项的监测能力，通过省级验收的三级站具备了《地表水环境质量标准》29项的监测能力，并且积极拓展有机分析项目及特征污染物监测等。
3.具有县环境保护局作为市(州)环境保护局派出机构的试点经验。遵义市率先于年在红花岗区和汇川区设立了环境保护分局，环境保护分局不再是当地地方政府的工作部门，直接属于遵义市环境保护局派出机构，遵义市环境保护局对其人、财、物实施统一管理，到目前为止也有实施近15年的环境保护派出机构经验，另外，安顺市、毕节市、黔南州等其他市(州)，也先后尝试率先在经济开发区设立环境保护派出机构，为我省实施市(地)级环境保护局实行以省级环境保护厅为主的双重管理体制，县级环境保护局不再单设而是作为市(地)级环境保护局派出机构提供了有效的借鉴经验。
二、当前我省改革中存在的主要困难和问题
今年以来，我厅积极与环境保护部改革办对接，并多次开展调研，结合《指导意见》，立足我省实际，初步形成我省环保机构监测监察执法垂直管理制度改革实施方案的基本框架，但改革中依然存在不少困难和问题。
(一)关于环境保护和自然资源大部制改革与此次垂直管理改革的关系
省委省政府一直高度重视环境保护工作，积极参与并认真落实生态文明体制改革的各项任务。8月16日，中共第十一届贵州省委常委会第次会议提出，学习借鉴贵阳市经验，在各市(州)探索推动贵阳市生态文明建设管理体制改革。贵阳市生态文明建设委员会是整合了贵阳市环境保护局、贵阳市林业绿化局和贵阳市园林管理局等职能部门组建成立，并将贵阳市发展改革委的循环经济办、贵阳市工业和信息化委的节能减排办、贵阳市精神文明委的生态文明办等职能划入，主要负责统筹规划、组织协调、督促检查全市生态文明建设工作。贵阳市各县(市、区)党委政府参照贵阳市生态文明建设委员会的组建模式对应成立了生态文明建设局。贵阳市组建生态文明委，符合中央关于推进大部制改革的主要精神，有利于调动地方政府探索大部制改革的积极性和创造性。而通过调研了解到，如果按照《指导意见》要求，县(市、区)生态文明建设局调整为贵阳市生态文明建设委员会的派出机构，由贵阳市生态文明建设委员会直接管理后，县(市、区)人民政府落实生态文明建设工作将失去有效的载体或部门支撑，尤其是在开展林业、园林和森林防火等工作时，县(市、区)人民政府的责任难以落实，在林地、项目资金和人力等方面给予的支持可能会削弱，将对生态文明建设整体工作的推进造成影响。
(二)关于环境保护责任清单
做好环境保护工作，需要各责任主体落实各自的环境保护责任，这就需要首先明确各责任主体在环境保护中究竟承担什么职责。虽然省委办公厅、省政府办公厅已印发《贵州省各级党委、政府及相关职能部门生态环境保护责任划分规定(试行)》，但通过调研了解到，目前仍有部分地方政府及其有关部门环境保护的责任不落实，往往地方政府的责任成为地方环境保护部门的责任。另外，区县环境保护局不再单设而成为市局的分局后，其他部门也应该承担相应的环境责任。否则，环境保护系统长期以来“小马拉大车”的体制性问题仍将无法得到有效解决。
(三)关于乡镇环境保护机构与队伍的职责界定和隶属关系问题
《指导意见》指出，乡镇(街道)要落实环境保护职责，明确承担环境保护责任的机构和人员，确保责有人负、事有人干;有关地方要建立健全农村环境治理体制机制，提高农村环境保护公共服务水平。目前，我国环境管理体制是国家—省—市—县四级管理体制，未能有效延伸到乡镇，从而在最基层出现管理结构空洞的现象。那么，垂直管理后，乡镇环境保护机构该怎么设?通过调研了解，部分县级环境保护局建议乡镇设专人专管环境保护，并在乡镇设置环境执法机构。
(四)关于人事管理中的条块矛盾问题
一是区县重要职位资源的流失。环境保护部门原来是区县调剂干部、奖励乡镇优秀干部的重要职位资源，垂直管理后，区县对这些岗位的使用失去决定权，地方干部的交流调整空间相对缩小。同时，区县也感到没有干部管理权，对垂直部门工作的协调和监督难度加大。二是环境保护部门干部交流和提拔难度加大。由于干部管理上的条块分离，环境保护部门的干部大都只能在系统内部流动，交流渠道不畅使得环境保护部门班子配备有较大的局限性。目前，地方对部门领导的任用渠道较为广泛，根据任职情况的不同可以通过安排转任非领导职务、交流到其他部门任职、提拔为地方各大班子成员，或者选为人大、政协委员，但地方环境保护部门的班子成员受到干部管理体制的影响，很难做到跨系统流动。
(五)关于干部福利待遇问题
一是今年以来，除了省级事业单位的目标绩效取消外，其他市(州)仍然执行目标绩效。垂直管理后，省以下环保机构实行垂直和派驻以后，县一级环保干部将分属省级或市州级管理，基层干部普遍担心在基层工作不能享受基层待遇，会影响职工生活的相对稳定性。二是垂直管理后，全省环保系统离退休人员的离退休费和福利待遇如何保障。
(六)关于纪检机构设置问题
《指导意见》指出，省以下环境保护部门纪检机构的设置，由省级环境保护厅(局)商省级纪检机关同意后，按程序报批确定。垂直管理后，如何设置纪检机构，更好的夯实全面从严治党也是需要认真思考的问题。
三、改革的思路和措施
(一)处理好今后的环境保护和自然资源大部制改革与此次垂直管理改革的关系，让今后的横向体制改革和此次的纵向体制改革有机地结合
一是对于国家层面，建议修改环境保护法律，加强环境保护部门对其他部门履行环境保护工作职责的监督权力，使其环境保护的监督在横向上具有统一性、权威性和有效性。二是对于我省层面，积极与环境保护部汇报、沟通，寻求大部制改革与垂直改革最大程度的衔接。
(二)加强督察，落实环境保护责任清单，强化地方党委和政府及相关部门的环境保护责任
《环境保护法》规定，地方各级人民政府应对本行政区域的环境质量负责。《生态文明体制改革总体方案》(中发〔〕25号)提出，实行地方党委和政府领导成员生态文明建设一岗双责制。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》(中办发〔〕45号)提出，地方党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，党委和政府主要领导成员承担主要责任，其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任。根据中央精神，我省于年8月24日印发《贵州省各级党委、政府及相关职能部门生态环境保护责任划分规定(试行)》，制度化清单化落实各级党委和政府、环境保护部门及其他有关部门的环境保护责任。建议一是贯彻执行《规定》，落实各级党委和政府的生态环境主体责任，强化环境保护部门监管责任。二是各级党委、政府相关部门要按照《规定》，制定环境保护责任清单，按职责开展监督管理。三是严格按照《贵州省环境保护督察方案(试行)》，通过督政来对各级党委和政府、相关部门的环境保护履职情况进行督查考核。四是在市、县两级设立环境监察机构，监察机构负责人列席当地政府有关会议，通过加强日常监察，促进环保责任的落实。
(三)处理好垂直监管与属地负责的问题，加强县级人民政府的环境保护宏观调控和监管制度和机制设计工作
如何设计新的制度和机制，让地方人民政府有机构、有手段地对本行政区域的环境质量负责，是一个值得深入思考的问题。《指导意见》要求试点省份县级以上地方政府要建立健全环境保护议事协调机制，研究解决本地区环境保护重大问题，强化综合决策，形成工作合力。为了处理好垂直监管与属地负责的问题，建议在省级党委和政府制定地方党委和政府、地方党委和政府有关部门环境保护权力清单的基础上，全面设立各级人民政府环境保护委员会，负责协调本行政区域各部门的环境保护工作，部署本行政区域的环境保护宏观调控和打非治违工作，指导乡镇开展环境保护巡查工作。县级环境保护部门应当参加环委会会议，列席县级人民政府的有关会议，代表市级环境保护部门通报环境许可和执法情况，提出环境保护工作意见。县级人民政府可以发挥发展改革部门在宏观调控监管方面的协调作用，加强对违法项目的查处，加强对落后项目的淘汰和现有项目的提质增效。
(四)向基层延伸环境保护的触角，进一步强化、优化和规范化乡镇环保机构能力建设
结合我省实际，按照《关于开展乡镇行政管理体制改革试点工作的意见》(黔委厅字〔〕40号)精神，加强机构整合，在乡镇设立国土资源和规划建设环境保护办公室，明确人员负责综合管理环境保护工作，业务工作接受县环境保护分局的指导。另外，在环境保护四级管理体制之外，《环境监察办法》第七条规定“县级环境监察机构的分支(派出)机构和乡镇级环境监察机构的名称，可以命名为环境监察中队或者环境监察所。”这是对在乡镇设立或派出环境监察机构作出的一项补充性安排。而垂直管理后，将加强县级环境保护机构的环境执法职能，并强调向一线下移，充实基层环境执法力量。因此，是否在乡镇设立环境执法机构以及如何设置，还需进行大量的调研和征求相关省直部门的意见。
(五)建立条块干部交流制度，推动环保干部良性循环
《指导意见》指出，要注意统筹环保干部的交流使用。环保系统的干部，在一定范围内与地方干部进行交流，是加强与地方协调的一条重要途径。应结合我省实际，建立健全条块干部交流制度。
(六)保障人员福利待遇，稳定人员工作积极性
一是建议人员待遇按属地化原则处理，保障环保干部的工资福利待遇。针对工资福利待遇和目标绩效标准的问题，建议征求省财政厅、省人力资源和社会保障厅、省目标办等相关部门的意见。二是建议全省环保系统离退休人员，在实施改革前已办理离退休手续的，人事关系仍保留在当地环保部门。实施改革后办理退休手续的市(州)环境监察局、环境监测站及县(市、区)环境监察分局干部职工的退休费及福利待遇按照属地原则和国家相关规定，纳入属地社会保障体系予以保障。
(七)加强纪检机构建设，把全面从严治党落到实处
结合我省实际，经过综合考虑，一种设置方式是省以下环境保护机构的纪检机构由省纪委统一派驻，将市(州)、省直管试点县(市)、县(市、区)环境保护部门的纪检机构编制、人员、资产上收到省纪委统一管理，有关机构设置、职能职责、干部管理等事项，按《关于加强贵州省纪委派驻机构建设的意见》执行。另一种设置方式是市(州)纪委统一向市(州)、县(市、区)环境保护部门派驻纪检机构，由市(州)纪委直接领导、统一管理，并向省纪委派驻省环境保护厅纪检组报告工作。
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